共同治理视阈下高校治理结构变革的机理与路径研究

　来源：全国教育科学规划领导小组办公室 

    浙江大学吕旭峰主持完成了国家社科基金教育学一般课题“共同治理视阈下高校治理结构变革的机理与路径研究”(课题批准号：BIA170211)。课题组主要成员：余倩、冯清、王佳、刘夏、翁默斯、王艳、陶瑜、高雅佩。
    一、内容与方法
    （一）研究内容
    本研究紧紧围绕“共同治理视域下高校治理结构变革的机理与路径”这一中心问题，以较为系统的理论探索和扎实的实证调研相结合的方法和路径、分四个子课题进行综合性研究。具体研究内容包括以下四个方面：
    一是高校多元共同治理体系内涵与外延研究。梳理了不同层次的高校治理结构研究，对比分析了不同研究对大学治理和治理结构的概念界定。对“治理”概念进行溯源，从管理到治理，从单边到多变治理两个维度，梳理多元共同治理的起源与发展。基于对访谈记录的质性研究梳理高校治理结构的权力要素、关系要素、治理主体要素、治理事务要素等。
    二是英美高校共同治理的历史演进研究。以英美不同类型高校为例，探究高等教育的起源和发展，较为深入地分析了高等教育变革的原因，梳理了英美两国通往高校共同治理之路：英国经历了从专业人员治理到专业人员与外行治理并行模式到共同治理，美国经历了从董事会主导到校长主导的治理到共同治理，分析英美高校治理结构变革的历史逻辑：学术-政府-市场，亦即高校自治到他治的重大历史变革。
    三是我国高校治理结构的历史与现状研究。通过研究各历史阶段高等教育研究相关文献及政策文件，梳理了新中国成立以来，煌锥胃咝Ｖ卫斫峁沟闹贫劝才庞胩卣鳌Ｒ愿吹┐笱治鑫夜咝ＰＴ毫郊吨卫砘梗卮笫挛窬霾呋疲卫砘褂胫卫砟Ｊ降雀鞣矫嫣卣鳌Ｍü示砗头锰傅确绞剑惴何「咝＝讨肮ざ晕夜咝Ｖ卫斫峁勾嬖谖侍獾墓鄣阌肟捶ǎ崃段夜咝Ｖ卫斫峁沟南肿春臀侍狻�
    四是我国高校治理结构变革的路径研究。探索不同体制下高校治理结构的经验之举，提出我国应在借鉴国外高校治理经验的基础上，充分结合中国特色——党的领导，探索党委领导下的理（董）事会制度。从模型构建到立法保障，提出高校治理结构变革的具体路径。
    （二）研究方法
    鉴于本课题理论和实践相结合的综合性研究特点，因此研究方法也是多重的，而且是互相关联、互相融合的。
    1.文献研究法
    系统搜集、学习和研究了高等教育治理、大学治理、院系治理等文献，充分结合公共管理与企业管理相关理论著作，如利益相关者理论、共同治理理论、新公共管理理论、产权理论等，为概念界定和溯源做出较好的理论铺垫。
    2.历史研究法
    通过对英美高等教育发展演变的历史进行研习，提炼出英美高校不同历史阶段治理模式。通过对我国高等教育的发展演变进行分析，梳理了新中国成立以来我国高校治理特点与模式。
    3.案例研究法
    通过选取一所较有代表性的综合型大学的案例研究，进一步归纳了我国高校治理结构较为普遍的特征，结合面向不同高校的问卷调查，进一步提炼我国高校治理结构的现状与问题。。
    4.文本解读与政策分析法
    大量查阅国家层面关于高等教育、教育治理等相关政策文件资料，在充分理解和吸收相关成果的基础上，从中梳理我国高等教育政策的里边演变在高校的具体投射等，并吸取其中经验，在已有政策文本的框架下，尝试提出应对相关问题的对策建议。
    5.调查研究法
    是本课题重要的研究方法，在各子课题中均有不同程度地应用。采取问卷调查和访谈法相结合的方式，选取了国内外10余所高校进行实地调研（国外高校为线上访谈），面向全国35所高校发放问卷，了解各高校治理结构的经验措施、现状与问题等。
    二、结论与对策
    （一）研究发现与结论
    1.高校的外部治理中，高校与政府、社会的关系定位不够明晰。政府与高校的关系，政府对高校管控过多，高校办学自主权不够；大学与社会的关系，社会在高校治理中发挥作用不够，高校对社会服务的功能也较为欠缺。
    2.学校内部“校-院-系”三级管理架构间的权力关系不尽合理。权力集中在顶层，基层组织办学自主权不够。学校、院、系权责不对等，院系权力小责任大，纵向信息传递渠道不够畅通导致信息传递过程受阻，等级秩序和层次观念浓厚。
    3.学校内部党委、行政、学术三大主要权力间的关系边界较为模糊。三者间权力配置失衡，党委主导行政、学术权力，行政权力干预学术权力等。学院层面权力集中化、学术共同体碎片化。
    4.其他权力主体与主要权力主体的关系尚未协同。学生、校友、捐赠者等其利益相关者参与渠道与机制缺失。在具体事务决策和执行过程中也存在诸多问题。比如行政效率低下问题、积极性的激励问题，党委与行政之间就重大事项决策存在较大主观随意性，只是精英治理。
    5.院系内部治理中，权力边界不清，议事制度较为欠缺。一是制度体系匮乏与顶层设计缺失；二是治理重心有限下移与院系接管乏力；三是院系党政权责模糊与两张皮现象；四是学术权力的复归与民主权力的弱化。行政权力与学术权力失调等。
    （二）对策与建议
    1.党委领导下的理（董）事会制度结构探索
    （1）确立公立大学理（董）事会在党委监督下行政事务上的最高决策地位
    《普通高等学校理事会规程（试行）》中明确规定了理事会是：根据面向社会依法自主办学的需要，设立的由办学相关方面代表参加，支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台。这里的理事会地位还比较模糊，笔者认为可以在此基础上进一步确立公立大学理事会是处理学校行政事务上最高决策机构。这样设置可避免理（董）事会的虚设，保证了实权在握。党委作为高校的政治核心，把握高校办学的科学性与方向性，但不直接参与理事会的决议。作为上级监督部门对理事会的决议进行支持、质询、复议或否决。而理事会在党委的监督下（而不是直接领导下）可以自主地按照规章处理决策校内外行政事务。
    （2）下设多职能委员会执行具体任务
    理（董）事会仅作为决策系统，并不负责具体执行与实施。下设各种委员会作为执行机构，分别执掌各种事宜，有效避免各理（董）事之前相互推卸责任，并充分利用各理事的优势，从而提高办事效率。根据大学各自的实际情况设立发展委员会，负责制定学校发展目标与政策；财务与投资委员会，负责捐赠与资金使用事项；学术委员会，负责提出学术政策、引入一流高校教学资源以及与教师代表举行会议；学生事务委员会，负责制定有关学生生活与纪律等方面的规定，重视及时吸收学生群体的意见……校长作为学校的最高行政事务长官，负责协调理（董）事会与下设各委员会的相互协调与职责衔接。
    首先，规模缩小化。一般而言，人员规模规模应控制在25人以内为宜。因为成员越多，就越容易产生分歧和异议。决策事项在众多的理（董）事会成员中产生巨大分歧时，难以达成一致，就会使理（董）事会权力稀释，甚至出现真空。其次，仅保留自然人董事，将董事单位转变为合作单位。为了优化董事会“小而精”的治理结构，要避免董事单位成为董事成员。这是由于董事单位并不像自然人那样具有独立的思维与感情，要参与理事会的活动需要临时选派自然人作为代表，而这些临时代表本身对于大学的关心程度以及决策能力各不相同，使得理事会的决策能力缺乏稳定性。故在董事会中要只保留来自不同行业的自然人董事，最大限度地形成利益代表多元化的格局，提高理事成员的代表性。第三，理（董）事会具有校长遴选权。校长由理事会成员公开遴选，保证了校长对理事会负责。理事会内设监督理事1名，执行理事长1名，执行副理事长1名，秘书1名。其中党委书记与校长为当然理事，党委书记担任监督理事，有利于贯彻党的领导，民主地参与并监督理事会的决议。规定政府与社区成员（除当然理事外）不超过25%，由政府部门推荐或自荐，主要为教育行政部门官员或学校所在社区人员担任，确保将高校发展与区域发展相结合；另外工商界代表与校友共占50%，致力于为学校与社会保持密切联系，以及吸引校外投资或捐赠，保障学校的资金流；学界与本校教授约占25%，保证学校围绕学术自由发展，以及确保教授对学术工作拥有自主权避免被行政权力“捆绑”；考虑到学生缺乏学校治理的经验以及巨大的流动性，故不设学生代表。
    2.探索构建“党委领导下的参与决策型”理事会
    （1）“理什么”：明晰理事会参与决策的职能范围，明确治理权力
    《普通高等学校理事会规程（试行）》将公办高校理事会定位为“高等学校实现决策民主、民主监督、社会参与的重要治理主体和组织形式”，以及社会参与高校办学、扩大高校与社会联系、合作的制度平台。但缺乏对理事会具体职能的清晰界定，权力也较为局限。“《高教法》规定，国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制。公办高校理事会的定位既要遵循法律规定，又要考虑事业单位改革的原则与要求，适应建设现代大学制度的需要。”（教育部政策法规司。2014）
    只有真正赋予理事会治理权力，才能更好推动大学共同治理进程。在已有规定之下，大胆创新，明晰并一定程度上扩大理事会职责范围，赋予其在学校发展重大事项中一定决策权。在学校领导层建设方面，赋予理事会参与校长及主要校领导遴选的权力，如可提名（副）校长候选人；在推动与社会、企业合作方面，特别是涉及产学研重要方案与协议，可交由理事会进行决策。设立理事会的高校，应在党委领导的整体框架下，理顺校长与理事会之间的权责，分列权力清单，避免权力交叉、职责模糊，使二者在擅长领域发挥各自作用，迸发活力。
    （2）“先自理”：厘清理事会内部结构，提升治理能力
    卓越治理能力依靠合理结构。理事会发挥作用，先要解决好成员规模及组成问题。根据高校实际情况进行三方面规划。首先，控制规模。因为成员越多，容易产生分歧和异议。达特茅斯学院院长E·M·Hopkins认为，随着董事人员的增加，“董事会依据各自的才能”来表达各自的意见，“他们主张逐渐增多，多到有多少个董事会成员就有多少个不同提案”（罗纳德·G 艾伦伯格，2010），决策组织只有保持在合理规模之内，才能保证灵活、高效的决策力，否则容易出现 “众口难调”的局面，使理事会权力稀释，影响决策效率。其次，仅设自然人董事，将董事单位转为合作单位。为优化董事会“小而精”治理结构，避免董事单位成为董事成员。由于董事单位并不像自然人具有独立思维与感情，要参与理事会活动需临时选派自然人作代表，临时代表对于大学关心程度及决策能力各不相同，会导致理事会决策能力缺乏稳定性。（王绽蕊，2007）理事会只设自然人董事，将提高理事成员代表性、提升理事会议事能力，有利于多元利益主体意见汇集与可持续性表达。第三，成员组成要体现利益主体多元与均衡，应涵括办学主体代表；学校代表，含教职工、学生（考虑到学生流动性，视情况而定）等；社会知名人士代表等。社会选拔可优先从校友中推选，校友理事会成员会不遗余力地为学校发展贡献力量。
    （3）“怎么理”：完善参与决策的制度设计，激活治理动力
    一方面，理事会仅作为参与决策系统，不负责政策执行与具体实施。因此，下设各委员会作为理事会决策的执行机构，分别负责学校不同领域的工作，有效规避理事间相互推诿，充分发挥优势，紧密配合，提高办事效率。可根据实际情况设立学校发展委员会，负责学校整体发展目标、方向的把握与规划；财务委员会，负责办学资源的广泛筹措与合理分配；学术事务委员会，负责规划学术资源的吸收与流动，及时吸收教师群体的意见；学生事务委员会，负责制定有关学生学习、生活与纪律等方面的规定，及时吸收学生群体的意见。校长作为学校行政运行总负责人，协调理事会与各下设委员会职责衔接。在这一过程中，加强理事会与其他校内治理主体交互对话，并形成长效机制。
另一方面，加强动员社会力量有序参与学校治理，进一步发挥理事会密切联系社会关系职能，吸纳重要社会力量支持学校发展。我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出：“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。”总体原则是，在坚持“党委领导下的校长负责制”前提下，适度借鉴国外优秀董事会治理经验，吸纳校外杰出人士参加学校最高决策机构，共同治理高校，实现多元利益共赢的局面。（刘宝存，2007）
    3.加强立法提升高校理事会法律地位
    “美国董事会最初根据特许状成立，并受州宪法、普通法规、州立法机关制定的相关法规制约”，（蓝静，2012）正是由于完备法律规定的“保驾护航”，美国大学董事会运行良好。《普通高等学校理事会规程（试行）》作为我国高校理事会纲领性文件，鼓励高校探索理事会建设，但咛宕胧┯牍芾砉嬲虏⑽闯鎏ǎ晗冈诵泄嬖颉⒋硌“位迫孕韪餮Ｍü硎禄嵴鲁逃枰怨娑āＵ庋涓硎禄嵩诵刑峁┝艘欢ǹ占洌僮餍陨先狈γ魅贩晒娑ǎ欢ǔ潭壬匣嵩斐芍葱行榛！豆娉獭分赋觯�“明确理事会在学校治理结构中的作用、职能，增强理事会的代表性和权威性”④，保障理事会治理权力必须来源于法律及相关制度的规定与赋权，明确理事会参与现代大学制度建设的深度与广度、权力的虚实与大小，才能保障高校理事会制度的健康生长。
    我国高校建立现代大学制度应将建章立制摆在重要位置，通过细化法规、制定章程让大学理事会建设与运行具有法理性、权威性、可操作性。赋权的同时应健全相关组织制度，如理事会成员聘用、任期与退出的规定，及激励、约束机制。各高校应根据历史情况、现有条件及发展需求，制定理事会章程。